Artikelen / 03/02/2017

De illusie van beheersbaarheid

Geen reacties
Lees verder
Aan de balie in het gemeentehuis wil een man zijn pasgeboren dochter aangeven met drie ouders. De ambtenaar fronst zijn wenkbrauwen en zegt dat een dergelijke aanvraag niet in behandeling genomen kan worden. Het is een optie waarin weten regelgeving niet voorziet. Een kind kan maar twee wettelijke ouders hebben. De ambtenaar spreekt zijn overpeinzing uit dat de tijd misschien rijp is voor een discussie over meer dan twee ouders, maar zolang de regels zijn zoals ze zijn, kan hij de man niet helpen. Hij durft het niet aan.
Arthur Petersen

Dit is een mooi voorbeeld van wat bureaucratie doet met de psyche van medewerkers: die mijden ieder risico, zelfs als er maatschappelijk draagvlak zou bestaan voor verandering. Het is echter een illusie te denken dat bureaucratieën in staat zijn te voorkomen dat de maatschappelijke praktijk én het gedrag van medewerkers veranderen. Er komt een dag dat een ambtenaar een dergelijke aanvraag wél in behandeling neemt ….

De belofte van bureaucratie

Ooit was ‘bureaucratie’ een positief begrip, een succesnummer van de moderniteit: wat is er mis met organisaties die betrouwbaar en eerlijk en zonder aanzien des persoons doen wat ze moeten doen, en die daarop gecontroleerd kunnen worden? De nadruk in bureaucratie op hiërarchie, regels, dossiers, het wegcijferen van emoties en het op organisatieniveau kunnen afleggen van verantwoording kan inderdaad worden gezien als een mooi product van de moderniteit. Maar dat geldt alleen als de bureaucratische manier van werken niet de enige manier is van omgaan met problemen en onzekerheden in een maatschappij (en in de daarin functionerende organisaties).

Er zit namelijk een vervelende keerzijde aan bureaucratie: als ze te strikt werkt, kunnen de medewerkers zich niet ontplooien en kan ze niet omgaan met externe onzekerheden. Bureaucratieën hebben als doel om bepaalde onzekerheden (met name de verschillen in individuele oordelen van medewerkers) te verkleinen. De ironie van deze onzekerheidsreductie is dat er in de organisatie een schijnzekerheid over de omgeving van de organisatie ontstaat. Juist in perioden van grote maatschappelijke omwentelingen hebben bureaucratisch georganiseerde organisaties het daarom moeilijk zich aan te passen. Om terug te komen op het voorbeeld uit de introductie: als het voorkomen van gezinnen met meer dan twee ouders toeneemt in een samenleving, moeten we de organisaties die verantwoordelijk zijn voor het registreren van ouderschap dan mee laten veranderen?

Na een korte beschrijving van de psychologie van bureaucratie, waarin ik na zal gaan waarom omgaan met maatschappelijke onzekerheden (zoals onvoorspelbare veranderingen in voorkeuren en gedrag) in bureaucratie zo moeilijk is, bespreek ik een recent antwoord op dit fundamentele probleem: ‘risicomanagement’. Waar bureaucratie in essentie een controlemechanisme is op onzekerheid (variatie tussen medewerkers), vergroot risicomanagement het bereik van onzekerheid waar de organisatie grip op probeert te krijgen. In risicomanagement zit echter een paradox: enerzijds wordt onderkend dat de traditionele bureaucratie niet goed met (met name externe) risico’s om kan gaan; anderzijds wordt de (verondersteld betere) omgang met risico’s bureaucratisch georganiseerd. Mijn stelling is dat bureaucratie altijd beperkingen zal blijven houden in het omgaan met onzekerheid.

Psychologie van bureaucratie

In de management- en organisatieliteratuur komen verschillende beschrijvingen van de ‘psychologie’ van organisaties voor. Een voorbeeld is Michael Diamond (1984), die bureaucratie als ‘geëxternaliseerd zelf-systeem’ ziet (gebruikmakend van de psychiatrische werken van Freud en Sullivan). De bescherming tegen onzekerheden die bureaucratie biedt, garandeert de interpersoonlijke veiligheid van medewerkers. Bureaucratisering kan zo worden gezien als een institutionalisering van een psychische zelfbeschermingsreflex. In een ‘ideale’ bureaucratie zijn de emoties van medewerkers louter gekoppeld aan de leiding en doelen van de organisatie; alle emoties die in een andere richting gaan, worden weggecijferd. Zo is in een goed functionerende bureaucratische organisatie de mening van een ambtenaar over een gezin met meer dan twee ouders irrelevant.

In feite leveren medewerkers in een bureaucratie een deel van hun vrijheid (hun eigen oordeelsvermogen) in, in ruil voor de zekerheid die de bureaucratie kan bieden. Die medewerkers doen dat graag, omdat tegenover het opgeven van een deel van hun autonomie betrokkenheid bij een (goed) doel staat. Dit gebeurt allemaal onbewust. De medewerkers benutten hunnerzijds de bureaucratie als een middel om met hun eigen fundamentele onzekerheid, hun angsten om te gaan. Consequentie van het gebruik van bureaucratie als persoonlijk beschermingsmechanisme voor de medewerkers is dat de behoefte aan verandering en persoonlijke groei het gemakkelijk aflegt tegen die aan veiligheid. Dus in plaats van dat bureaucratie beperkend aanvoelt voor medewerkers, beginnen ze er de voorkeur aan te geven dat zaken hetzelfde blijven, er niet teveel naar buiten moet worden gekeken en ze zichzelf niet meer ontwikkelen.

Bureaucratische activiteiten kunnen worden gekarakteriseerd als een pseudo-sociaal ritueel waarin mensen op elkaar betrokken zijn, maar er niets persoonlijks gebeurt. Onbedoeld veranderen mensen door dit soort interacties. En natuurlijk kunnen medewerkers juist onzeker raken door het gebrek aan onderling medeleven dat de ‘ideale’ bureaucratie kenmerkt. In het geval van meeroudergezinnen zorgt het netjes volgen van de wet voor een discrepantie tussen de dagelijkse leefsituatie van mensen en wat er juridisch kan worden vastgelegd – een ideale bureaucraat kan die dagelijkse leefsituatie niet invoelen.

Een onbedoeld effect van bureaucratie is dat de veiligheid die aan medewerkers wordt geboden door ze regels te laten volgen, noodzakelijke veranderingen in de organisatie (bijvoorbeeld door ontwikkelingen buiten de organisatie) in de weg staat. Dit is een van de manieren waarop bureaucratieën in een crisis kunnen raken.

Risicomanagement

Veel organisaties in onze maatschappij staan de laatste tijd onder grote spanning, omdat ze constant het risico lopen in een crisis verzeild te raken –vanwege interne of externe factoren. Denk aan Vestia, Imtech, Rabobank, BAM, Meavita, Douwe Egberts, Ballast Nedam, SNS Reaal en Amarantis – een rijtje dat door de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants in hun onderzoek naar risicomanagement aan de bestuurders van Nederland wordt voorgehouden (NBA, 2014). Daarbij wordt dan de omineuze waarschuwing gegeven dat als deze bestuurders in hun organisatie geen werk maken van het verbeteren van hun ‘risicomanagementsysteem’ het zo maar zou kunnen dat hun organisatie ook in een crisis belandt. Tevens wordt de bestuurders verzekerd dat als ze aan de volgende zes vragen maar voldoende aandacht geven, dit zal ‘helpen te voorkomen dat u terechtkomt in het hierboven genoemde rijtje schandalen in ons volgende onderzoek over vijf jaar’ (NBA, 2014):

  1. ‘Is risicomanagement bij ons echt geïntegreerd in ons prestatiemanagement? En is er een directe link met de beoordeling en beloning van onze medewerkers?’
  2. ‘Zijn risicomanagement en interne controle verankerd in het DNA van onze organisatie?’
  3. ‘Hoe brengen wij structuur, kwaliteit en positie van onze risicomanagementafdeling naar een hoger plan?’
  4. ‘Hebben wij onze risicobereidheid wel uitgesproken? En consistent door-vertaald en gecommuniceerd naar de hele organisatie?’
  5. ‘Is ons risicomanagement daadwerkelijk integraal, dus dekt het alle risico’s af inclusief de invloeden van buitenaf?’
  6. ‘Hoe kunnen wij ons strategisch risico-denken verder versterken?’

Het moge duidelijk zijn dat in deze aanbevelingen een paradox schuilt: een bureaucratische wijze van organiseren van reflectie op het falen van bureaucratie. Deze paradox is onvermijdelijk en wordt onvoldoende onderkend.

De opkomst van het risicomanagement is niet eens zozeer een Nederlands fenomeen. Het komt overwaaien uit de Angelsaksische wereld, waar New Public Management eisen aan transparantie en ver doorgevoerde auditsystemen al decennia aan de orde zijn. Michael Power schreef boeken over de hieraan gekoppelde fenomenen van de ‘audit society’ (Power, 1997) en de ‘risk management of everything’ (Power, 2007). Risicomanagement is een manier om onzekerheden te temmen, ook onzekerheden die niet als statistische risico’s beschreven kunnen worden. Dus wanneer er georganiseerd wordt omgegaan met onzekerheid, is er sprake van ‘risicomanagement’. Heel belangrijke elementen in risicomanagement zijn de bijbehorende bestuurlijke processen en de mogelijkheid die te auditeren.

Risicomanagement is een typisch bureaucratische manier van omgaan met onzekerheden en kan psychologisch wederom worden geduid als een manier om met diepe angst om te gaan: je wilt toch niet publiekelijk beschuldigd worden een risico te hebben genomen? Buiten beeld blijft dan echter dat veel onzekerheden aan de machinerie van risicomanagement ontsnappen en dat je onzekerheid ook juist als bron van creativiteit, kansen en (maatschappelijk) ondernemerschap kunt zien.

Beperkingen van bureaucratie

Ons leven en de wereld hangen van onzekerheden aan elkaar. Deze onzekerheden komen we tegen in allerlei domeinen van ons bestaan: wetenschap, geloof, techniek, economie, recht, politiek, liefde, kunst, enzovoort. We hebben misschien een paar eeuwen in het Westen met elkaar gedacht dat we ‘Modern’ waren. Dat we onzekerheden konden reduceren door het volgen van de juiste procedures. Maar met de Franse filosoof Bruno Latour moeten we, als we eerlijk zijn, concluderen dat we nooit modern zijn geweest (Latour, 2013). Ook bureaucratie, als moderne organisatievorm die in verschillende domeinen voorkomt, is een vorm van onzekerheidsreductie door het volgen van ‘scripts’: afspraken en procedures die moeten worden uitgevoerd. De fundamentele onzekerheid die door bureaucratie wordt overwonnen, is die van het ontstaan van wanorde en angst (op individueel en collectief niveau). Maar er is, zoals gezegd, geen garantie dat de organisatie bestand blijft tegen interne en externe schokken.

Bureaucratie loopt tegen de beperking aan dat het niet mogelijk is om in bureaucratische taal – gericht op precisie, stabiliteit, controle en efficiëntie – andere belangrijke dimensies van het bestaan (en het leven in organisaties) te benoemen: liefde en haat, vrijheid en onderdrukking, gerechtigheid en geweld. Nu zijn er in bureaucratische organisaties altijd productieve en in significante mate onafhankelijke medewerkers en managers die geleerd hebben hoe ze in dit soort organisaties taken voor elkaar kunnen krijgen met minimale belemmeringen door regels. Zij hebben manieren gevonden om daar slim ofwel omheen ofwel mee te werken (bijvoorbeeld door gebruikmaking van discretionaire bevoegdheid). Maar op momenten van dreigende crisis lopen ook zij er tegenaan dat er in bureaucratie een grote voorkeur bestaat voor het strikt toepassen van regels. Daarbij geldt volgens Diamond (1984) ook dat met name de functionarissen die zichzelf het meest fundamenteel onzeker voelen, de regels het striktst toepassen – als een soort ‘compensatie’ die veiligheid brengt. Diamond gaat misschien wat ver door te stellen dat bureaucratie een construct van de psyche is (zie ‘Psychologie van bureaucratie’), want de scripts die de organisatie vormen hebben wel degelijk een reëel bestaan. Maar het beeld maakt wel duidelijk dat er een mogelijke afgod schuilt in bureaucratie die teveel vereerd kan worden, en waar een ‘bezeten’ bureaucraat door middel van therapie vanaf zou kunnen komen.

Het kan daarom zinvol zijn om in bureaucratische organisaties naast het eerder genoemde risicomanagement meer oog te hebben voor de niet-bureaucratische dimensies van het menselijk bestaan en te onderzoeken hoe die andere dimensies zich op een ‘diplomatieke’ manier tot bureaucratische beslissingen (want die blijven noodzakelijk) zouden kunnen verhouden.

Literatuur

  • Diamond, M.A. (1984). Bureaucracy as externalized self-system: A view from the psychological interior. Administration & Society, 16(2), 195-214.
  • Latour, B. (2013). An Inquiry into Modes of Existence: An Anthropology of the Moderns. Cambridge, MA: Harvard University Press.
  • NBA (2014). Hoeveel zijn we opgeschoten na de crisis? Tweede Nationaal Onderzoek Risicomanagement in Nederland. Amsterdam: Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants, Nyenrode School of Accountancy & Controlling, Rijksuniversiteit Groningen & PwC.
  • Power, M. (1997). The Audit Society: Rituals of Verification. New York: Oxford University Press.
  • Power, M. (2007). Organized Uncertainty: Designing a World of Risk Management. New York: Oxford University Press.